Відбудова України: як здійснюється державний, зовнішній та громадський контроль?

Відновлення України під час та після війни вимагає скоординованих зусиль організацій, дотичних до процесу реконструкції. Відбудова - це складний та багатогранний процес, який потребує ефективного контролю та управління. До того ж він має бути підзвітним, прозорим та ґрунтуватися на потребах громад і регіонів. 

У ролі контролюючих структур виступають як національні, так і міжнародні інституції, кожна з яких виконує певну роль та робить внесок у пришвидшення відновлення. 

Внутрішній (державний) контроль 

13 січня 2023 року в Україні створили установу, яка відповідатиме за реалізацію проєктів відбудови країни – Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури. 

Хто контролює фінанси? 

У жовтні 2022 року Верховна Рада проголосувала за створення окремого Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Він функціонує в рамках Державного бюджету (ДБУ) та наповнюється коштами, отриманими від примусового вилучення в Україні власності російської федерації. 

У лютому 2023 року парламент передав контроль над бюджетною програмою Фонду Міністерству розвитку громад, територій та інфраструктури України. Раніше вона була відповідальністю Міністерства фінансів. 

У 2023 році до Фонду планують залучити і використати близько 35,5 млрд грн відповідно до чинної редакції Державного бюджету. Але насправді є прогноз, що Фонд зможе зібрати більше коштів – близько 52,5 млрд грн, якщо врахувати залишок коштів із 2022 року. 

Для здійснення моніторингу за надходження та використанням коштів Фонду передбачені щомісячні звіти Казначейства перед Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів, Рахунковою палатою та Міністерством фінансів.

Фонд із ліквідації наслідків збройної агресії має дотримуватись правил Бюджетного кодексу України, і для цього існують органи, які контролюють його діяльність:

Рахункова палата працює також для забезпечення прозорого використання коштів державного бюджету для відновлення України. Нещодавно вона отримала підтримку від Офісу урядової підзвітності США. 

На 2023 рік у роботі Рахункової палати визначено 70 активностей, із яких 26 стосуються відновлення країни. Також результати аналізу та інших досліджень Рахункової палати можуть вплинути на контроль за процесом відбудови. 

Порядок використання коштів Фонду передбачає, що обласні державні (військові) адміністрації можуть подавати звернення про виділення коштів з Фонду до відповідних Міністерств. Вони зі свого боку перевіряють звернення, узагальнюючи пропозиції та подають їх до Мінфіну. Важливо, щоб проєкти враховували потреби населення.

Кошти виділяються рішенням КМУ, а робоча група готує пропозиції щодо їх розподілу. 

Розпорядники бюджетних коштів моніторять, як використовуються кошти Фонду, і щомісяця до 10 числа надають інформацію про їх використання, а також про стан проєктів і неоплачених зобов'язань головному розпоряднику бюджетних коштів. Щомісяця до 15 числа головні розпорядники подають звіти Казначейству про використання фінансів Фонду.

На їх основі щомісяця Казначейство складає звіт про надходження і використання коштів та подає його до відповідних органів, зокрема Верховної Ради, Президенту, Кабінету Міністрів, Рахунковій палаті та Мінфіну. 

Крім Фонду ліквідації наслідків збройної агресії, в Україні існує ще 6 інших фондів, які створені Урядом:

Також є платформа UNITED24, де збираються гроші на різні потреби – оборону і розмінування, медичну допомогу та відновлення України.

Хто виявляє та фіксує збитки? 

Станом на грудень 2022 року, через російські обстріли було пошкоджено або зруйновано близько 150 тис. будинків. Це означає, що все більше житлової інфраструктури потребує ремонту або повного відновлення. 

Для фіксації збитків від війни Уряд установив порядок визначення шкоди та збитків. Інформація про руйнування збирається і включається до Реєстру пошкодженого та знищеного майна. Відповідальний за нього – Мінінфраструктури, а адміністратор – ДП “ДІЯ” Мінцифри. 

Також Мінрегіон запускає ініціативу створення Геоінформаційної системи для моніторингу та оцінювання розвитку регіонів та громад. У ній буде база даних, яка допоможе здійснювати кроки щодо ліквідації наслідків війни та відбудови України. Вона допоможе визначити потребу в фінансових ресурсах для відновлення інфраструктури в різних регіонах, районах та громадах, які постраждали від російської агресії. 

Наразі актуальним залишається питання їх взаємодії для уникнення дублювання роботи та забезпечення координації. 

Також Уряд ухвалив законопроєкт, який дозволяє громадянам отримувати компенсацію за знищене або пошкоджене майно. Для цього мають функціонувати спеціальні комісії у місцевих радах та адміністраціях населених пунктів.

Законопроєкт 7198 

Однак закон не надає чітких вказівок про те, скільки членів має бути в комісії, які повноваження вони мають, і як можна оскаржити їхні рішення. Відповідальність за затвердження правил роботи комісій покладена на виконавчі органи місцевих рад та адміністрацій, і їх дії має схвалити КМУ. 

Хто контролює закупівлі? 

Після початку повномасштабної війни, уряд прийняв декілька постанов, які стосувалися публічних і оборонних закупівель. Від 24 лютого 2022 року почалося зменшення кількості опублікованих закупівель і кількості конкурентних пропозицій.

У жовтні 2022 року була прийнята Постанова, яка повернула практику планування закупівель і дозволила укладати прямі договори. Замовники повинні звітувати про них, якщо їх вартість дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень. Для закупівель на менші суми звіти не публікуються.

У лютому 2023 року були внесені зміни до постанови з метою підвищення конкурентності закупівель і збільшення прозорості. Замовники більше не можуть здійснювати закупівлі без використання електронної системи, якщо є достатньо підстав для проведення конкурентних процедур. Текст договорів і всі додатки до них повинні публікуватися, а тендерна документація має включати кваліфікаційні критерії для всіх відкритих торгів.

За перші два місяці 2023 року через систему PROZORRO було опубліковано 578 тисяч закупівель на 149 мільярдів гривень, і частка конкурентних закупівель зросла до 46%.

Також важливо зазначити, що закупівлі, пов'язані з оборонними потребами, можуть здійснюватися без конкурентних процедур упродовж періоду воєнного стану, але після закупівлі замовники зобов'язані опублікувати звіт про неї впродовж 180 днів після припинення воєнного стану.

Наразі є необхідність вдосконалити систему закупівель, щоб вона була адаптована до періоду воєнного стану та мала швидкі, прозорі та конкурентні процедури. Також у Антимонопольному комітеті України виникла проблема з отриманням достатньої інформації для проведення ефективних перевірок.

Хто контролює виконання будівельних робіт?

Контроль будівництва — це спосіб перевіряти будівельні об'єкти, давати дозволи на роботи, переконуватися, що все відповідає правилам і стандартам. Також у процесі виявляються і виправляються порушення.

Від початку повномасштабного вторгнення в Україні:

• створено Державну інспекцію архітектури та містобудування для контролю;
• введено спрощені процедури отримання дозволів на будівництво в умовах воєнного стану;
• дозволено розпочинати проєктування, якщо місцева влада не надає умови протягом 10 днів із подальшим отриманням дозволу;
• видання дозволів залежить від результатів експертизи проєкту та розгляду документації;
• на період воєнного стану та протягом року з його припинення чи скасування;
• дозволено будівництво будинків площею до 500 кв. м без будівельного паспорта;
• дозволено відтермінування робіт з благоустрою та оздоблення фасадів.

Але є і певні ризики, які викликають дискусії і побоювання:

• нотаріуси займаються реєстрацією речових прав на нерухомість, але не завжди можуть перевірити документи на відповідність;
• приватні контролери можуть бути неправомірно зареєстровані без відповідного контролю і реагування на звернення громадян;
• моніторинг будівництва органами місцевого самоврядування з обмеженим доступом також може не забезпечити ефективний контроль.

Контроль міжнародних донорів

Наразі міжнародні донори надають Україні величезні обсяги фінансової допомоги. І кожен із них може здійснювати власні заходи для контролю коштів. 

У 2022 році Конгрес США виділив Україні допомогу на суму понад $113 млрд.

Від червня 2022 року наглядовий персонал почав проводити щомісячні зустрічі для координації діяльності в Україні. Також Конгрес виділив $42 млн на нагляд за допомогою США.

Наприкінці січня 2023 року для контролю за використанням наданих Україні коштів була створена Міжвідомча робоча група з нагляду, до складу якої увійшли представники з різних відомств США.  

Станом на 31 січня 2023 року Міністерство фінансів США повідомляло, що не має жодних ознак зловживання в Україні наданими коштами. Однак важливо й надалі забезпечувати надійні гарантії запобігання корупції. 

У вересні 2022 року German Marshall Fund створив документ щодо Проєктування відновлення України в дусі Плану Маршалла. У ньому містяться важливі поради, як ефективно використовувати допомогу та контролювати її використання.

Основна ідея полягає в тому, що Україна самостійно повинна здійснювати свою відбудову, але донори (тобто США та інші країни) повинні затверджувати плани та контролювати, як гроші використовуються. Крім того, допомога має бути прозорою та обмеженою в часі, а головна мета – підтримати економічну інтеграцію України з Європою.

Це допоможе забезпечити ефективне використання гуманітарної допомоги та сприяти відновленню і модернізації України.

У травні 2022 року ЄС представив план “RebuildUkraine”, як основоположний інструмент підтримки відновлення України після війни. 

Президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн заявила, що інвестиції «йдуть пліч-о-пліч з реформами, які підтримуватимуть Україну на її європейському шляху». Це означає, що гроші не будуть просто надходити, а будуть залежати від успішного впровадження змін у країні, які допоможуть рухатися вперед у процесі євроінтеграції. 

Зокрема, "RebuildUkraine Facility" ставить великий акцент на ефективне управління державою, дотримання права, розумне фінансове керівництво, а також боротьбу з корупцією та шахрайством. Ці заходи спрямовані на те, щоб забезпечити прозорість і підзвітність у виконанні плану та допомогти Україні відновитися після війни. 

У квітні 2022 року Світовий банк опублікував план допомоги для відновлення України в короткостроковій та довгостроковій перспективі.

Щодо контролю, у звіті не розкриваються конкретні деталі про механізми, але зазначається, що потрібна технічна підтримка для зміцнення антикорупційних органів та покращення судової системи, щоб зробити її професійною, чесною і справедливою.

Наразі плани, які були представлені, не повністю збігаються з баченням українського уряду, але є спільне бажання зміцнити українські інституції, зробити публічні дані прозорими, реформувати правоохоронні органи та синхронізувати практики з ЄС.

Громадський контроль

Важливо, щоб громадський контроль був присутнім на всіх етапах відновлення України. Це означає, що громадськості потрібно мати можливість бачити, як планують та втілюють проєкти, а також контролювати їх виконання.

Згідно з дослідженням Transparency International Ukraine (TI Ukraine), у багатьох регіонах України інформація про відновлення не була повністю опублікована. Лише трохи більше 25% необхідних даних було оприлюднено на державному вебпорталі відкритих даних. Особливо проблематичною є оновлення інформації про розташування захисних споруд цивільного захисту.

Певну допомогу у контролі за відновленням може надати DREAM – екосистема цифрового відновлення для відповідального управління. Система збирає, упорядковує та публікує відкриті дані на всіх етапах проєктів реконструкції в режимі реального часу, впроваджуючи найвищі стандарти прозорості та підзвітності. 

Прозорість та доступність інформації, а також активна участь громадськості в контролі, є важливими факторами для успішної відбудови країни після складної ситуації.

Висновки 

В українському законодавстві часто плутаються три поняття – "контроль", "моніторинг" та "нагляд". Законом контроль передбачений здебільшого для податкових та митних органів держави, але насправді багато органів виконавчої влади мають контролюючі повноваження в різних сферах.

В Україні досі немає чіткого, узгодженого державного підходу до організації відбудови, тому системи та механізми контролю не повністю розроблені.

Інституції та законодавчі ініціативи, які залучені до відновлення, переважно обмежені лише моніторингом та звітністю, без можливості реагувати на виявлені проблеми. Також у період воєнного стану були припинені деякі державні заходи контролю.

Гроші, призначені для відновлення, використовуються різними фондами, що ускладнює контроль за їх використанням та ефективністю. Тому необхідно посилити інституційну спроможність органів влади, які контролюють використання коштів для відновлення.

Компенсації за збитки громадянам щодо знищеного майна можуть вирішувати спеціальні комісії, але закон не передбачає можливості оскарження їхніх рішень.

У сфері закупівель також змінились правила, що ускладнило контроль за проведенням торгів та здійсненням закупівель.

Таким чином, громадський контроль за відновленням України певною мірою обмежений через недоступність інформації та даних. 

За матеріалами ГО “Інститут аналітики та адвокації”.

Раніше стало відомо, як ВПО впливають на міста та села у Дніпровській області.